Разработка проекта межевания


Очевидно, что применительно к не разделённым на земельные участки территориям межевание, как технические работы на местности, не может быть выполнено без предварительной подготовки содержательных оснований для таких работ. Содержательные основания предоставляются документацией по планировке территории - либо проектами межевания территории, содержащими в своем составе градостроительные планы земельных участков, либо проектами планировки территории, содержащими в своем составе проекты межевания территории с градостроительными планами земельных участков в составе проектов межевания территории.

Одна из важных особенностей периода перехода к рыночной экономике, к рынку недвижимости состоит в необходимости разделять на земельные участки территории - элементы планировочной структуры города (кварталы, микрорайоны), которые ранее на земельные участки не разделялись, поскольку в этом не было необходимости. Теперь, в условиях рынка недвижимости, необходимость в этом есть. Права собственников, в частности собственников квартир, не могут быть защищены (например, от неправомерной уплотнительной застройки) и гарантированы без наличия объектов защиты - земельных участков, на которых расположены многоквартирные дома, где живут собственники квартир. Кроме того, право собственности подразумевает и обязанность собственника содержать принадлежащую ему недвижимость, нести соответствующие расходы, заключать договоры обслуживания с управляющими компаниями, разделять ответственность между частными лицами и публичной властью и в результате налаживать механизмы эффективного управления развитием городских территорий. Без выделения земельных участков эффективное управление, выгодное и частным правообладателям недвижимости, и публичной власти, невозможно. Поэтому необходимость выделять земельные участки в существующей застройке - это необходимость объективного характера. Но возникают непростые вопросы о том, как это делать. Некоторые ответы на эти вопросы даются в настоящем разделе.

 

Состав проектов межевания

 

В соответствии с логикой и технологией градостроительного проектирования ГрК РФ устанавливает следующие положения применительно к проектам межевания:

- проекты межевания всегда подготавливаются в границах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов), то есть в границах красных линий, установленных проектами планировки (ч. 1 ст. 43);

- посредством проектов межевания всегда устанавливаются границы земельных участков, расположенных в пределах элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов) как застроенных, так и подлежащих застройке территорий (ч. 1 и 2 ст. 43);

- проекты межевания всегда содержат в своем составе градостроительные планы земельных участков (ч. 6 ст. 43);

- проекты межевания могут подготавливаться в составе проектов планировки территории или в виде отдельного документа - в случае, если проекты межевания подготавливаются применительно к элементам планировочной структуры (кварталам, микрорайонам), имеющим красные линии, ранее утвержденные в составе проектов планировки (ч. 1 и 3 ст. 43).

Состав проектов межевания определяется ч. 5 ст. 43 ГрК РФ. При этом следует отметить следующее. В отличие от проектов планировки, проекты межевания имеют не две, а лишь одну часть, подлежащую утверждению, и эта часть включает только чертежи межевания территории. Дело в том, что проекты межевания подготавливаются на основании или в составе проектов планировки, которые и содержат все необходимые материалы по обоснованию решений по планировке соответствующей территории. Однако и при подготовке проектов межевания в случае необходимости могут подготавливаться обосновывающие материалы, например иллюстративного характера. Только в этом случае такие материалы формально не будут включаться в проект межевания, а будут использоваться, например, при обсуждении и оценке различных вариантов предлагаемых решений.

 

О выполнении требования об учёте градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки

 

Необходимость указанного требования, которое распространяется на застроенные территории, занятые многоквартирными домами, определяется следующей логикой права:

1) законодательством определено не ограниченное установлением предельных сроков реализации право собственников квартир иметь в общей долевой собственности земельные участки, на которых располагаются многоквартирные дома;

2) для того чтобы это право было реализовано, необходимо выделить соответствующие земельные участки из массива неразделенной территории кварталов, микрорайонов;

3) размеры земельных участков многоквартирных домов - это содержание указанного права. Оно состоит в том, чтобы не просто номинально иметь в долевой собственности земельный участок безотносительно к его размеру, но иметь земельный участок такого размера, который соответствует функциональным особенностям его использования. То есть земельный участок должен быть не меньше некоторой минимальной величины;

4) указанные размеры земельных участков могут быть определены с учётом градостроительных нормативов и правил, действовавших в период застройки.

Законодательство фактически определяет следующую последовательность: сначала фиксация на местности ещё не реализованных, но приоритетных прав, фиксация "латентных" правовых фактов (выделение на неразделённой территории земельных участков под давно существующими объектами) и лишь затем - возможность действий с учётом зафиксированных правовых фактов (например, в форме "уплотнительной застройки").

Указанное требование установлено ч. 4 ст. 43 ГрК РФ и в этом отношении преемственно воспроизводит аналогичные нормы п. 4 ст. 59 ГрК РФ от 07.05.98.

Неправомерная практика выделения земельных участков по контуру здания ("под отмостку") является крайним случаем определения минимальной площади земельного участка, "меньше которого уже нельзя". Имеются и другие подходы, связанные с отношением к так называемой минимальной площади земельных участков, необходимой для использования многоквартирных домов и определяемой на основе нормативов, действовавших на период застройки соответствующих территорий.

На переходном этапе мы имеем дело с противостоянием двух взаимоисключающих принципов - утверждающего и отрицающего обязательность соблюдения ранее действовавших нормативов застройки при определении минимальной площади земельных участков. Первый принцип, закреплённый в федеральном законодательстве, отражает следующее:

- все правообладатели квартир в многоквартирных домах имеют право на соответствующий земельный участок, размеры которого не могут быть меньше соответствующей минимальной величины (за исключением случаев, когда сложившееся землепользование не позволяет выдержать эту минимальную величину);

- указанное право в части выделения земельного участка не меньше минимальной величины, не ограничивается по срокам реализации и не может быть ущемлено, например, в случае уплотнения застройки.

Другими словами, федеральный закон устанавливает принцип соблюдения минимального стандарта в части закрепления еще не реализованных прав собственников, нанимателей квартир на пространство вокруг многоквартирных домов, в которых они проживают. Это право может быть реализовано только одним способом - путем межевания. При его проведении (независимо от того, по чьей инициативе и с какими целями оно проводится) должны соблюдаться указанные минимальные стандарты, которые определяются не возникшими в данный момент намерениями (например, намерениями уплотнить существующую застройку путем нового строительства), а ранее сложившейся ситуацией. То есть сначала фиксируется и получает правовое закрепление факт землепользования, который состоялся задолго до возникновения намерений сегодняшнего дня, а затем в отношении этого закрепленного правовым образом факта (выделенных земельных участков в размерах не меньше минимальных) публично решается вопрос о возможности или невозможности изменения сложившегося землепользования (в том числе путем уплотнения застройки, если таковое допустимо в силу наличия свободных участков или по волеизъявлению правообладателей квартир, реализовавших свое право на земельные участки домов, в которых они проживают).

На практике иногда неправомерно реализуется прямо противоположный принцип, противоречащий федеральному законодательству (нормам, введённым в действие ГрК РФ от 07.05.98 и содержащимся в ГрК РФ). Чтобы проиллюстрировать этот принцип, можно сопоставить, например, нормативы ныне действующего в Москве документа МГСН 1.01-99 (с последующими изменениями) с нормативами 1970-х гг., зафиксированными в ВСН-2-74. По отношению к ранее действовавшему документу нынешний устанавливает уменьшение удельного размера жилой территории микрорайона, приходящейся на 1м2 общей площади застройки, по группам этажности: 5 этажей - на 37%, 9 этажей - на 21%.

 

Очевидно, что в данном случае за формально-юридической стороной дела стоят практические соображения, подкрепленные соответствующей градостроительной политикой.